Observador - 28 ago. 00:01
Ai, ai, ai, que nos levam o território!
Ai, ai, ai, que nos levam o território!
Quando é que haverá levantamento geral de autarcas a exigir o cumprimento do artigo 291.º CRP e o regresso às capitais de distrito da administração desconcentrada do Estado?
Estamos todos sob efeito das imagens dos fogos e dos sinais que deixam. A partir de 30 de Julho, com os incêndios de Arouca e Cinfães, o noticiário do fogo entrou em ritmo diário, com alguns invulgarmente duradouros, como o de Arganil, que passeou a devastação brutal por vários distritos limítrofes. Todos os dias as televisões deram horas e horas do Centro e Norte a arder. Já agora, uma questão que ouvi: foi assegurado estar provado que a transmissão nas televisões, imprensa e redes sociais, de imagens destes fogos com suas grandes labaredas, excita, como a Nero, os incendiários, que sentem o impulso irresistível de ir atear mais fogos. Se é verdade, deve proibir-se a difusão dessas imagens de Portugal a arder, o que impedindo o espetáculo sinistro, em nada prejudica o noticiário essencial. Isso foi estudado? Vai ser? Alguma medida para proteger o país e os portugueses?
Ouvimos e vimos o que já havíamos ouvido e visto, sobretudo em 2003, 2005, 2017. Agora, as circunstâncias foram as piores de que me lembro: nunca houve temperaturas tão altas e por tantos dias consecutivos, vento por vezes forte, com humidades muito baixas e ervas secas abundantes, depois das chuvas da primavera. Os bombeiros foram os heróis habituais, com risco enorme. Houve outros heróis civis. Alguns pagaram com a vida a sua dedicação e coragem. É por eles e pelas populações que temos a obrigação de fazer muito melhor.
Ouvimos queixas antigas. O desmantelamento dos guardas-florestais – alguma correcção à vista? Que o combate é muitas vezes tardio e errado, “antigamente, fazíamos contrafogos”, “hoje ninguém sabe fazer” – é assim? Alguma resposta quanto às técnicas de combate? O interior está completamente ao abandono, a queixa mais frequente dos autarcas – alguma política para alterar o quadro? A reestruturação fundiária, da posse e da gestão das áreas florestais está por concluir e marca passo. De facto, em 2005, quando fui Presidente do CDS, este já era problema bem identificado. Defini uma posição geral que chamei de “condomínio florestal obrigatório”, permitindo assegurar a gestão integrada de grandes áreas florestais e accionar a usucapião como instrumento para, respeitando as garantias de lei, pôr termo aos milhões parcelas sem dono. Nessa altura, já havia umas zonas desse tipo, mas não funcionavam muito bem. Vinte anos depois, o que está feito, o que falta fazer e quando se prevê que este problema estrutural fundamental esteja resolvido? Houve muitas denúncias de fogo posto e de misteriosos acendimentos nocturnos (metade dos registados) – alguém pode apresentar qual é a política penal do Estado português e reafirmá-la até a população ficar segura de que o assunto está bem agarrado?
Não há dúvida de que temos um sério problema com o território: estamos cotados como o país da UE com maior percentagem de área ardida: 3%. O território em crise frequente é vasto: distritos de Vila Real, Bragança, Guarda, Castelo Branco e Portalegre, serras de Leiria, Coimbra, Viseu, Aveiro, Braga, Viana do Castelo e Faro. E, se não devolvermos a administração ao território, os decisores políticos podem aprovar o que entenderem que as medidas não serão aplicadas bem e em continuidade.
Considero o território dos principais recursos estratégicos do país. Ele mesmo é um recurso de recursos, isto é, um recurso que guarda dentro si imensos outros recursos – que importa estar lá para defender, explorar e extrair. Quando não estamos, não aproveitamos.
Infelizmente, cuidamos geralmente mal do território – falta a Portugal contemporâneo a cultura de estratégia e de organização que já tivemos e que outros povos mantêm, cultivam e aperfeiçoam. O mar deixámo-lo ao abandono e completo desnorte, décadas a fio, desde os anos ’70 – e, embora retomado o interesse desde o começo deste século, continuamos a recusar passos essenciais de organização. Estamos, infelizmente, longe de ser uma potência naval europeia como Reino Unido, França ou Itália e muito longe sequer de equiparar-nos a potências da marinha mercante como Grécia, Dinamarca ou Noruega. E a terra é, todos os anos, este escandaloso desleixo de declínio, abandono e desertificação a que assistimos desde os anos ’80.
Os fogos florestais são o território que chora. Chora pelo abandono e desertificação, que são causas, e pelos constantes incêndios brutais, o trágico resultado recorrente.
O que se passa tem sido favorecido por uma inacreditável negligência política. Imaginei num café em Oliveira do Hospital, esta conversa: «Florbela, queres ouvir o que diz aqui?» – e leu do livrinho que tinha: «���Enquanto as regiões administrativas não estiverem concretamente instituídas, subsistirá a divisão distrital no espaço por elas não abrangido’.» Florbela espantou-se: «Estás a brincar, Joaquim! Pode lá ser…» «Florbela, é como te digo. Está no ponto 291.1, sabes de quê?» «Ó Joaquim, só pode ser de um qualquer relatório obscuro, daqueles que se metem na gaveta e por lá morrem.» «Pois fica a saber, Florbela, que é a Constituição: é o artigo 291.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa que o diz! E esta, hem?» Joaquim mostrou-lhe a capa do livrinho que manejava, enquanto continuava: «Olha, Florbela, o n.º 3 do mesmo artigo 291.º acrescenta: ‘Compete ao governador civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito’.»
A Florbela rematou da forma clássica em Portugal: «Não há dúvida, eles estão mesmo a gozar connosco. Não querem saber de nós. Eles procuram sempre levar-nos ao engano.» Já sabemos: “eles” são os políticos. E o artigo 291.º é uma daquelas normas que ilustra o que poderia ser um grito maoista: “A Constituição é um tigre de papel!” Ninguém liga ao que diz. Pode ser ignorada ou afrontada, que o prevaricador escapa sempre.
Como foi isto possível? Como continua a acontecer? Alguém pode dar uma explicação que seja conforme com o Estado de direito?
Esta norma constitucional tem uma evidente função primacial: é uma norma-garantia, uma norma constitucional de primeira grandeza. Tem como propósito assegurar que os distritos e a divisão distrital (patamar intermédio da Administração Pública) manter-se-iam em pleno até serem porventura substituídos pelas regiões administrativas e a posterior instalação, em coerência, da nova rede de serviços entre os níveis central e local. Os distritos, que existem desde 1835, são a malha de segurança do território e da sua administração. São o pilar da proximidade do Estado às populações.
Vários governos entraram, porém, a desmantelar os distritos desde a década de ´80, talvez pensando que a regionalização ia chegar num instante – e logo tudo se acertaria. Contudo, a regionalização foi reprovada no referendo de 1997, mas nem aí o Estado digeriu o facto e não parou para pensar. Continuou a atropelar, sem contemplações, a garantia constitucional: o patamar administrativo de 18 unidades distritais foi, sector a sector, concentrado em 5 unidades “regionais” (das CCDR). Como é bom de ver (e não me canso de chamar a atenção), esta acção política centralizou e não foi pouco: quem de 18 faz 5, centraliza no grau 3,6. Um embuste e um crime. É isto que nos têm dado – centralismo como nunca –, enquanto, em fundo, nos tocam as sonatas da “descentralização”.
Este movimento acentuou a desertificação e o abandono do interior, deixou extensos territórios desprovidos de administração de proximidade, com escala intermédia e de qualidade, enfraqueceu muitas capitais de distrito (sobretudo as mais dependentes de serem poder administrativo), deixou os municípios desprovidos de mediadores próximos com o Poder Central e conhecedores, intensificou o cocktail de factores negativos que, em diferentes ângulos, rodeia os fogos e gerou o aborto político-administrativo em que patinamos desde há décadas. Os deputados são eleitos por distritos; estão, por isso, espontaneamente apetrechados para fiscalizar o desempenho da administração distrital do Estado, desde o governador civil até às várias direcções distritais desconcentradas. Ao abolirem este patamar, com uma tradição que remonta ao início do século XIX, os decisores promoveram unidades “regionais” distantes e obscuras – enfraqueceram o escrutínio democrático e, portanto, enfraqueceram a democracia.
Até hoje, em 50 anos, nunca chegámos sequer a testar o novo modelo constitucional de ter o governador civil a coordenar um conselho de coordenação intersectorial dos serviços distritais do Estado, o que poderia melhorar muito o exercício dos seus poderes de tutela no distrito. Este maior vigor da administração distrital teria suprido (como a Constituição prevê) os maus efeitos do impasse da regionalização. Ao contrário, temos vivido com um patamar intermédio da Administração em arrastado regime de improviso e de remendos, semeando caos, disfuncionalidade e incoerência e contribuindo para as fragilidades diante dos fogos, em todas as vertentes: causas, prevenção e combate.
Quem fez isto? Quem decidiu atacar e destruir o artigo 291.º? Não sei. Na opinião pública, creio que ninguém sabe. Impressiona-me, aliás, como uma orientação tão poderosa quanto esta – desmantelar os distritos – não constou, que me lembre, de nenhum programa eleitoral ou de governo. E, todavia, foi cumprida, com rara competência e tenacidade. Age-se pela calada ora porque não se diz, ora porque se diz descentralizar quando realmente se centraliza.
Quando este tipo de mexidas acontecem – medidas de política e administrativas desenvolvidas ao longo de décadas, por governos de cores distintas, segundo um aparente plano em segredo, sem debate informado entre modelos, sem a publicidade ajustada ao seu impacto, de modo fragmentário, embora articuladas e coerentes entre si – o que é que dizem? É costume dizer-se que “foi a maçonaria”, sem fazer a menor ideia sobre se foi ou não foi. É o que se diz quando, tendo tido de haver alguém (mais do que um, certamente), com presença transversal em diferentes sectores políticos e nos níveis superiores do Estado e da Administração, capaz de adoptar e executar, metodicamente, uma orientação tão complexa e vasta, em largo período de tempo, leva a proeza avante e passa despercebido. Também poderia ter sido o não mesmo famoso, na minha geração, “Yes, Minister”, do impagável Sir Humprey.
Ainda por cima, Espanha, aqui ao lado, apesar de, diversamente de nós, ter avançado com a sua “regionalização” – a criação das Comunidades Autónomas –, não acabou com as suas províncias, equivalentes aos nossos distritos. Em Espanha são 50, embora em 12 delas ou não existam autonomamente por coincidirem com Comunidades uniprovinciais, ou seguem denominação e regime próprio, conforme a tradição regional específica (ilhas Canárias e Baleares e o País Basco). Os nossos distritos, que são 18, deveriam ter continuado, como a Constituição ordena, tanto mais que a regionalização não foi implementada em Portugal. Esses territórios e suas populações foram cada vez mais abandonados, porque o Estado bateu em retirada. O Estado não cuida dos territórios, nem capazmente das suas populações. E o que fazem as populações? Vão-se embora. A desertificação aumenta.
Ninguém está isento de responsabilidades neste “distritocídio” sistemático e continuado. Mesmo a extinção do governador civil, feita por um governo PSD/CDS, não foi bem uma “extinção”, mas uma cessação de nomeação, para evitar a reprovação pelo Tribunal Constitucional. Recorreu-se a uma esperteza. Mas o PS, a seguir, poderia ter retomado a nomeação dos governadores civis e nada fez. Isto é, não tinha outra política, mas a mesma política. É a tal política transversal, que ou é da maçonaria, ou de Sir Humphrey… – ou outro camuflado qualquer.
O PCP, nos anos ’80, teve uma ideia que já elogiei várias vezes e que poderia ter evitado que a regionalização encalhasse, antes mesmo de partir. Apresentou projetos de lei em 1986, 1987 e 1994, com uma proposta muito inteligente: as regiões administrativas seriam instituídas de imediato, correspondendo aos distritos e, depois, poderiam evoluir para territórios mais alargados por acordos ou reformas convenientes. As vantagens políticas eram óbvias: evitavam-se os confrontos por causa das fronteiras dos territórios e das cidades capitais; e permitia avançar logo para a melhoria do sistema administrativo. Foi uma pena a Assembleia da República não ter ido por aí. Todavia, surpreendeu-me que, recentemente, também o PCP tenha aderido ao ataque ao artigo 291.º da Constituição: no projecto de revisão constitucional que apresentou, em 2022, o PCP propôs a eliminação daquele artigo 291.º que é justamente a última tábua de salvação para as populações (todas e sobretudo as do interior) poderem vir a ter uma administração de proximidade.
Há quem diga que os distritos não interessam, porque não são democráticos. Contudo, o que se passa com os fogos (e o que revelam de abandono e desertificação) põe em evidência que a descentralização não implica só democraticidade, mas também proximidade – e para comunidades e pessoas a proximidade é prioritária. Que me interessa eleger uma assembleia a 300 km de distância, se não tiver a viver nos territórios em que vivo dirigentes territoriais do Estado, que partilham as nossas condições de vida e aspirações, conhecem as nossas necessidades e urgências, ouvem as minhas queixas e pretensões?
Nos últimos anos, o sentimento da desigualdade que afecta o interior cresceu tanto, que são cada vez mais as sugestões para atribuir mais deputados aos círculos eleitorais que elegem menos deputados, assim “aumentando o seu peso político parlamentar”. A ideia pode ser generosa, mas é minha convicção que tal reforma nunca será feita: basta os partidos porem-se a fazer contas e concluírem que um, dois ou três deputados a mais nuns sítios, com a correspondente redução de um, dois ou três nos círculos maiores, alteraria a maioria parlamentar ou a força relativa dos partidos, para bloquearem a reforma. A vida é assim. Por isso, creio que, talvez involuntariamente, está a ser vendida uma ilusão. O que não é uma ilusão é devolver-lhes aquilo de que esses territórios precisam e que lhes tem sido tirado, em afronta à Constituição: os governadores e os serviços distritais das diferentes áreas de governação. Se escolherem gente certa, as coisas animam e tudo melhora. Porquê? Pela proximidade.
Em jovem, ouvia muitas vezes esta frase: “Portugal é Lisboa e o resto é paisagem.” Não era dita como um programa. Era crítica irónica ao centralismo e suas manifestações. Hoje, diríamos de outra maneira: “Portugal é o litoral e o resto é paisagem.” E esta frase creio que tem defensores: vive-se no litoral e o interior é paisagem para desfrutar e apreciar. O pior é a paisagem arder todos os anos.
Quando é que haverá levantamento geral de Presidentes das Câmaras Municipais e de candidatos, junto com outros autarcas, a exigir o cumprimento do artigo 291.º CRP e o regresso às capitais de distrito da administração desconcentrada do Estado. Deixemo-nos de fantasias e enganos. Sem reequilibrar a administração territorial, não resolveremos nada.